اداره شهرمشهد با طرحهای تفصیلی 50 سال قبل
رضا توکلی‌فر
کارشناس معماری
تخریب ارتفاعات جنوبی، بلندمرتبه سازی‌های غیراصولی، رشد باغ ویلاها در اطراف شهر، ایجاد آلونک‌های کوچک و بدقواره در حاشیه شهر و پشت‌بام‌فروشی موضوعاتی است که با گشت و گذاری نه چندان طولانی در مشهد، با آنها مواجه می‌شویم.
در شهری زندگی می‌کنیم که بر خلاف جایگاه ویژه‌اش در کشور و جهان اسلام، حدود 18 سال است که طرح جامع آن تکمیل نشده و با طرح تفصیلی حدود ۵۰ سال قبل اداره می‌شود!
طرحهای جامع و تفصیلی، ابزاری بود که بعد جنگ جهانی دوم مورد استفاده وسیع کشورهای اروپایی قرار گرفت؛ چرا که آن زمان بر اثر جنگ، خرابی‌های وسیعی در اروپا اتفاق افتاده بود به این ترتیب این طرح‌ها جزو دستور کارهای اصلی دولت‌های غربی قرار گرفت.
در آن برهه از زمان، اجرای این طرح‌ها خروجی‌های خیلی خوبی داشت، چرا که به عنوان یک سند، دست دولت‌ها را برای رشد و آبادانی شهرها باز کرده بود. از سوی دیگر وضع مطلوبی هم برای شهر تعریف می کند و بعد وضع موجود نامطلوب را به وضع مطلوب ناموجود ارتقا دهد که سند این برنامه‌ریزی همان طرح جامع و تفصیلی برای شهرها است. ما هم در ایران حدود ۵۰ سال پیش به سراغ این طرح‌ها رفتیم و از سال ۴۶ طرحهای جامع در کشور ما آغاز شد.
تصویب طرح جامع مشهد رد سال 1352
به فاصله سه سال از این موضوع برای حدود ۲۰۰ شهر ما طرح جامع تهیه شد.طرح جامع مشهد در سال ۵۲ و طرح تفصیلی این شهر مشهور به «طرح خازنی» در سال ۵۸ مصوب شد. شهر مشهد با این طرح برنامه‌ریزی شده است.
شاخص اصلی طرحهای جامع و تفصیلی، طرحهای غیر منعطف و زمان‌دار هستند و زمانی که برای هر کدام از این طرح‌ها در نظر گرفته شده، تکلیف همه مسائل از جمله نوع کاربری‌ها، خدمات، معابر، جمعیت و سایر مسائلی که به شهر مرتبط است، را پیش‌بینی کرده است، در حالی که آنچه در سال‌های ۵۵ تا ۶۵ اتفاق افتاد، نشان داد همه چیز قابل پیش بینی نیست و این شاید بزرگترین ضعف این طرح‌ها است.
در طرحهای جامع و تفصیلی، پروژه‌ای تعریف شده که اهداف مشخص و زمان‌بندی دارد. در دهه ۱۹۷۰ میلادی کم کم انتقادها به طرحهای جامع و تفصیلی در اروپا شکل گرفت، علت این بود که بین پیش‌بینی طرح‌ها و اتفاقاتی که رخ داده بود تفاوت‌های معناداری وجود داشت.
پایان طرحهای جامع تفصیلی در اروپا و آغاز در ایران
شهر یک موجود زنده سیال و در حال تغییراست و از همه مهم‌تر محل سکونت انسانها است به همین دلیل از پیچیدگی‌های زیادی برخوردار است که نمی‌توان آینده آن را طی یک دوره ۱۰ یا ۲۵ ساله مانند آنچه در طرحهای جامع وجود دارد، دقیق پیش بینی کرد؛ با کدام معیار می‌خواهند حد مطلوب یک شهر را تعریف کنند؟ خوب و مطلوب را مردمی باید تعیین کنند که قرار است در این شهر زندگی کنند به این ترتیب ادبیاتی مانند برنامه‌ریزی مشارکتی و اقتضائی شکل میگیرد در این روش‌های برنامه‌ریزی، تصمیم‌گیری‌های شهری، اقتضایی و در سطح محلات است و به این ترتیب طرحهای سیال و مشارکتی به وجود آمد.
اما نکته جالب اینجاست که دهه ۷۰ میلادی که اروپا به این نتیجه رسید باید این طرح‌ها را کنار بگذارد مصادف با آغاز شدن طرحهای جامع و تفصیلی در ایران شد!
طرح خازنی بین سال‌های ۵۵ تا ۶۵، به علت تغییر سیاست‌های جمعیتی و افزایش نرخ مهاجرت از روستاها به مشهد، توسعه افسار گسیخته شهرنشینی اتفاق افتاد، در واقع با پیروزی انقلاب اسلامی در ایران فاکتورهای زیادی مانند جهت توسعه شهر و جمعیت در کشور و شهر مشهد تغییر کرد.
جمعیت پاشنه آشیل طرحهای توسعه شهری
جمعیت «پاشنه آشیل» طرحهای توسعه شهری است، به این معنا که با تغییر پیش‌بینی نشده آن کل محاسبات دچار مشکل می‌شود.در همین بازه زمانی نسبت شهرنشینی به روستانشینی تغییر کرد و به نسبت ۵۰-۵۰ رسید بنابراین توسعه شهر از چیزی که در طرح خازنی پیش‌بینی شده بود خیلی فراتر رفت؛ در طرح خازنی حداکثر جمعیت مشهد را در سال افق یعنی ۱۳۷۰، یک میلیون و ۶۰۰ هزار نفر در نظر گرفته و به همان نسبت برای شهر برنامه‌ریزی کرده بود در نتیجه این افزایش پیش‌بینی نشده جمعیت اتفاقات زیادی در این شهر رقم خورد که حاشیه نشینی فقط بخشی از آن است.
چرا توسعه در شمال غربی و قاسم‌آباد؟
تغییر جهت توسعه شهر یکی از آثار این رشد بی‌رویه جمعیت بود؛ طرح خازنی جهت توسعه شهر را به سمت شمال غربی منطقه قاسم آباد در نظر گرفته بود چرا که اراضی مستعد کشاورزی مشهد در شمال و شمال شرق این شهر قرار دارند و شمال غرب خیلی مستعد کشاورزی نبوده ، اما ناخواسته بخش زیادی از توسعه شهر مشهد به ویژه برای جمعیت دهک‌های پایین، در اراضی شمال و شمال‌شرق مشهد و پشت خط محدوده خازنی( یعنی بزرگراه صد متری) اتفاق افتاد.
بعد از بزرگراه صد متری، هر سکونتگاهی با توجه به طرح خازنی حاشیه نشینی است و در طرحهای بعدی این مناطق را نیز جزوی از متن شهر در نظر گرفتند.
ساختار حقوقی تعریف شده برای شهرها، یک ساختار پروژه محور است به این معنا در هر پروژه ما یک نقشه( طرح جامع و تفصیلی)، پیمانکار(شهرداری)، یک کارفرما(دولت) و یک ناظر(راه و شهرسازی) داریم؛ اما از سال ۶۱ به بعد با مصوبه مجلس شورای اسلامی دولت که به عنوان کارفرمای توسعه شهرها هزینه‌ها را به عهده داشت، از این زنجیره خارج شد و قرار شد شهرها بصورت مستقل هزینه‌های خودشان را تامین کنند. به این ترتیب شهرداری که پیمانکار توسعه شهر است از یک طرف باید خودش هزینه‌ها را تامین می‌کرد و از سوی دیگر با طرح جامعی مواجه شد که با واقعیات و نیازهای پیش آمده تطبیق نداشت بنابراین به سراغ بدترین راه‌های ممکن برای تولید درآمد یعنی جریمه‌ها رفت دستگاه ناظر هم هر روز به مسائلی مانند فروش تراکم و تخلفاتی که شهرداری ناچار به انجام آن بودند تا هزینه توسعه شهرها را تامین کنند، ایراد می‌گرفت.
روسای مسکن و شهرسازی سابق که قبلا به شهرداری خرده می‌گرفتند، زمانی که خودشان شهردار شدند همان کارها را تکرار کردند و این موضوع نشان می‌دهد که فرد در این سیستم مقصر نیست بلکه ساختارها ایراد دارد که شهر را به چشم یک پروژه می‌بیند.
طرح مهرآزان با افق بیش از پنج میلیون نفر جمعیت
با توجه به اینکه افق طرح خازنی تا سال ۷۰ بود و از طرفی پاسخ‌گوی نیاز شهر نبود، سال ۶۸ به این نتیجه رسیدند که باید به فکر طرح جامع دیگری باشند و به این ترتیب طرح «مهرازان» را در سال ۷۰ مصوب کردند. این طرح با توجه به تجربه ناموفق طرح خازنی در پیش‌بینی جمعیت شهر، مشهد را خیلی وسیع دید و جمعیت افق را ۵ میلیون و ۴۰۰ هزار نفر در نظر گرفت. اما چیزی نگذشت که رویکرد دولت عوض شد و سیاست‌های جمعیتی بار دیگر تغییر کرد و رشد جمعیت کم شد. از طرفی به دلایلی مانند اختلاف نظر دستگاه‌ها برای این طرح جامع، طرح تفصیلی برای آن هرگز تهیه نشد و تصمیم بر این شد که با طرح تفصیلی سابق یعنی خازنی پاسخ‌گویی‌ها صورت پذیرد.
طرحهای تفصیلی جزیره‌ای
در مناطقی مانند الهیه، امامیه، قاسم اباد و قسمتی از بلوار وکیل آباد یا اراضی جنوب که طرح تفصیلی خازنی به علت توسعه محدوده شهر پاسخ‌گو نبود، طرح تفصیلی به صورت جزیره‌ای و موردی برای همان قسمت تهیه شد. در مناطقی هم مانند بافت اطراف حرم مطهر و محدوده هزار هکتاری مرکز شهر هم طرح تفصیلی «طاش» تدوین شد.
در سال ۷۹-۸۰ مشاور فرنهاد طرح مجموعه شهری مشهد را تهیه کرد، بنابراین در سال ۱۳۸۳ طرح جامع سوم نیز به این مشاور واگذار شد.
پیش بینی‌های طرح جامع دوم(مهرازان) برای رشد جمعیتی و توسعه افقی شهر بر عکس طرح خازنی خیلی دست بالا گرفته شده بود، در نتیجه مشاور طرح جامع سوم موسوم به «فرنهاد» پیش بینی‌ها را تعدیل و سعی کرده این طرح را برنامه ریزی کند اما برای تصویب و اجرای راهبردی و مشارکتی این طرح باید زیرساخت‌ها هم فراهم می‌بود که نبود، پس این طرح به اسم راهبردی و مشارکتی تهیه شد اما در عمل همان طرح جامع غیر مشارکتی اجرا شد!
تهیه طرح جامع سوم از سال 83
سال ۸۳ مشاور فرنهاد، موظف شد طی مدت ۳ سال طرح جامع سوم را تهیه کند و در سال ۸۶ نهاد مطالعات تشکیل و اقدام به انتخاب هفت مشاور طرح تفصیلی در هفت حوزه شهر مشهد کرد تا هم‌زمان با طرح جامع تا سال ۸۹ برای کل مشهد یک طرح تفصیلی یکپارچه هم تهیه شود و این موضوع به دلایل مختلف( که الان توسط یک تیم تخصصی در حال بررسی است) تا امروز به تاخیر افتاده است؛ در نهایت طرح جامع سال ۹۳ با ۷ سال تاخیر درشورای برنامه ریزی استان( کمیسیون ماده ۵) تصویب و به تهران ارجاع شد و به آن هفت مشاور طرح تفصیلی گفته شد مطابق با همین طرح جامع طرح تفصیلی را آماده کنند.
ابلاغیه شورای عالی شهرسازی و معماری (سال۹۵) به صراحت بیان کرده که سند طرح جامع سوم مشهد(فرنهاد)، یک سری نواقصی مانند ضوابط بلند مرتبه سازی و سند پهنه بندی حریم(که در طرح جدید از ۳۰ هزار هکتار به ۸۶ هزار هکتار افزایش یافته بود) داراست، بنابراین اداره کل راه و شهرسازی خراسان رضوی موظف شد ظرف مدت سه ماه این ۲ سند باقیمانده را تهیه کند و به شورای عالی راه و شهرسازی بفرستد که این کار انجام نشد.
این موضوع تا سال ۹۶ ادامه پیدا کرد، طرح تفصیلی هم در این سال‌ها معطل ماند بنابراین ما هنوز هم بخش زیادی از شهر را با طرح تفصیلی خازنی مصوب ۵۰ سال قبل پاسخگویی می‌کنیم!
بعد از مدتی و در جریان تحویل‌گیری طرحهای تفصیلی هفت‌گانه افتراق نظر خیلی زیاد بین مشاورهای طرح تفصیلی با تفسیر اداره کل راه و شهرسازی از طرح جامع مصوب مشاهده شد، چرا که با آن چیزی که سال ۹۳ به مشاوران طرح تفصیلی ارائه شده بود تا بر طبق آن طرح‌شان را تهیه کنند، اختلاف خیلی زیادی داشت. از طرفی اطلاعات پایه هم قدیمی و غیر قابل استناد شده بود.
طرح های تفصیلی از 96 تاکنون ارسال نشده است
طرحهای تفصیلی سال ۹۶ قرار بوده آماده شود الان 4 سال گذشته و اولین طرح، دی ماه ۹۸ به شورای شهر ارسال شد، اولین ایرادی فاصله زیاد طرح با واقعیت‌های موجود است.
تا زمانی که نواقص طرح جامع مانند طرح «پهنه بندی حریم» و «ضوابط بلند مرتبه سازی» تهیه و ابلاغ نشود طرح تفصیلی را نمی‌توان به طور کامل تحویل‌گیری کرد.
شهر یک «کل یکپارچه» است و باید همه هفت طرح تفصیلی مشهد هم بصورت یکپارچه و هماهنگ با هم تهیه و تحویل شود
انعطاف‌پذیری در نگاه جاری شهرسازی این استان متاسفانه وجود ندارد، بنابراین تفاوت نگاه بین نمایندگان اداره کل راه و شهرسازی، شهرداری و مشاورها در نتیجه کار نمود پیدا می‌کند و این می‌شود که شهر مشهد الان طرح پهنه بندی و ضوابط مصوب بلند مرتبه سازی و طرحهای تفصیلی به روز نداشته باشد.
شهرسازی چیزی نیست جز هماهنگ کردن بین منافع شهر و منافع ذی‌نفعان و ذی‌نفوذان برای رسیدن به نقطه بهینه، اگر بگوییم تراکم در مشهد فقط ۵ طبقه باشد و هرکس بیشتر ساخت خلاف است نه تنها مشکل شهر را حل نمی‌کند بلکه مشکلات دیگری را به دنبال خواهد داشت. وقتی برنامه‌ریزی ما برای شهر در مقابل نیازهای موجود شهر انعطاف نداشته باشد باعث می‌شود مردم از طریق دیگری نیاز خود را برآورده کنند؛ به عنوان مثال در مورد «خین عرب» گفته شد اینجا باید فقط کشاورزی باشد و هیچ‌کس هم حق ساخت ندارد در حالی که آن منطقه به لحاظ اقتصادی و گرایش‌های بازار به شدت کشش انبارداری آهن و چوب داشت و نیاز به بار انداز، ساختمان و خیابان وسیع و زیرساخت‌های دیگر وجود داشت، وقتی طرحهای شهری آنقدر خشک و بی‌انعطاف بود که به این نیاز توجه نکرد، نیروهای غیر رسمی جامعه فشار می‌آورند و شرایطی که به آن نیاز دارند را به بدترین شکل ممکن ایجاد می‌کنند. اما اگر طرح با این نیاز انعطاف نشان می‌داد و مثلا با الزام به ضوابطی مثل داشتن بارانداز و دسترسی دوم، خیابان‌های عریض و ضوابط تفکیکی قطعات بزرگ را برای این منطقه درنظر می‌گرفت، مردم آنجا شبانه دیوار کشی نمی‌کردند و از طریق دلال‌ها زمین نمی‌خریدند و الان تریلی‌ها و کامیون‌های بزرگ در خیابان ۸ متری مجبور به تردد نبودند. این نحوه مواجهه بی‌انعطاف خدمت نیست، خیانت به شهرسازی اصولی است.
حاشیه نشینی هم محصول همین نگاه بی‌انعطاف به طرحهای شهری و نیازهای مردم این شهر است. حد تفکیک(حداقل مساحت زمین‌های مسکونی) را در شهر ۱۵۰ مترمربع در نظر گرفتند و کوچک‌تر از آن را قبول نکردند. وقتی افرادی در این شهر هستند که استطاعت خرید این ۱۵۰ متر را ندارند فرهنگ و ظرفیت اجتماعی آپارتمان نشینی هم وجود ندارد، بخشی از مردم مجبور می‌شوندخانه ۵۰ متری یا حتی کوچک‌تر از آن را شبانه بسازند و زندگی کنند و این آلونک را به زندگی در یک مجتمع آپارتمانی ترجیح دهند. وقتی الگوی متناسب با جیب قشر کم درآمد را ایجاد نکنیم او مجبور به ساخت و ساز شبانه و غیر اصولی می‌شود، طرح های شهری شاید زیبا و استاندارد باشد، اما با آن واقعیت‌هایی که در این شهر است، فرسنگ‌ها فاصله دارد.
اگر طرح، پاسخ مناسبی به نیازی مانند گرایش‌های منطقی مردم یا مثلا بلند مرتبه‌سازی اصولی، در شهر نداده باشد نتیجه این می‌شود که در بدترین مکان ممکن مجوز بلند مرتبه سازی‌ها صادر می‌شود.
اگر پاسخ مناسبی برای شهروند متمولی که می‌خواهند در یک خانه بزرگ ویلایی زندگی کند، ندهیم، در زمین کشاورزی ویلاسازی می‌کند، اگر به این نیازها توجه نشود یا فرد مجبور می‌شود خلاف بسازد و نتیجه‌اش همین رشد بی رویه باغ ویلاهای غیر مجاز در اطراف شهر می‌شود و در آنجا به نیازهایش پاسخ می‌دهد. ما در شهرسازی باید به نیاز واقعی همه گروه‌های درآمدی مردم پاسخ دهیم.
همیشه وقتی سختگیر بودن قانون از یک حدی بیشتر شود ایجاد بازار سیاه رانت و حیاط خلوت را با دست خود رقم زده ایم وقتی قوانین شهرسازی سخت و بدون انعطاف باشد «امضاهای طلایی» بوجود می‌آید و زمینه ساز فساد می‌شود.
اگر برای بلندمرتبه سازی یک محدوده مشخص در شهر تعریف شود کسی که می‌خواهد در برج زندگی کند حق ساکنان پلاکهای اطراف خود را از بین نمی‌برد، این یعنی پیدا کردن نقطه بهینه که هم به نیاز گروه‌های مختف در یک شهر پاسخ دهد هم منافع عمومی شهر را تامین کند. پیدا کردن این نقطه بهینه در طرحهای جامع و تفصیلی خشک و سخت با افق ۲۰ ساله میسر نمی‌شود چون شهر و نیازهایش یک سیستم پویاست، ۲۰ سال پیش در مشهد نیازی به نام بلندمرتبه سازی وجود نداشت اما حالا بوجود آمده پس باید طرحهای ما آنقدر انعطاف داشته باشند که در لحظه به نیازهای در حال شکل‌گیری و پیش بینی شده پاسخ دهند .
نبود طرحهای مصوب، به روز و ناکارآمد
مشهد طرحهای جامع و تفصیلی مصوب، به روز و کارآمدی ندارد، اما مشکل فقط همین نیست بلکه کشور ما نظام شهرسازی کارآمدی ندارد به همین علت پرونده‌های تخلفات کمیسیون ماده ۱۰۰ اینقدر زیاد است و ۹۶ درصد پروانه‌های ما وقتی به پایانکار می‌رسد مغایرت و تخلف ساختمانی دارند
مالک هم می‌داند که جریمه تخلف‌ها را به شهرداری پرداخت می‌کند و خاطرش آسوده است که مشکلی پیش نمی‌آید. از طرفی شهرداری که برای اداره شهر پولی از دولت دریافت نمی‌کند، مجبور است به این روال تن بدهد. راه و شهرسازی هم در این زمینه کمک و راه حلی به شهرداری نمی‌دهد بنابراین شهرداری به جای اینکه به سراغ همه مردم شهر برود و هزینه نگهداری و شارژ شهر را بگیرد، این پول را از جیب آن عده ای تامین می‌کند که بخاطر ساخت و سازها سراغ شهرداری می‌آیند و در واقع تفاوت طرح قدیمی ناکارامدی که منطبق با واقعیت شهر نیست با خواسته و نیاز و بعضا زیاده خواهی و گرایش اقتصادی واقعی مردم را با گرفتن جریمه مجوز می‌دهند.
ساختار شهرداری در سال‌های گذشته به این جریمه‌ها عادت کرده و به این راحتی آن را رها نمی‌کند و شاید چاره‌ای هم نداشته است.
گر می‌خواهیم این روال صلاح شود باید طرحهای منعطفی و تحقق پذیری داشته باشیم. اگر یک طرح به نسبت بهتر از طرحهای قبلی داشته باشیم باید مصوب کنیم و از طریق رسانه ها در اختیار همگان قرار دهیم تا رانت ایجاد نشود و همه شهروندان واقعیت را ببینند و بدانند ضوابط ملکشان دقیقا چیست.
در حال حاضر راه و شهرسازی، استانداری، شهرداری و دادگستری معتقدند وظیفه شان را انجام داده‌اند و هیچ دستگاهی نمی‌خواهد بپذیرد این کار کردن‌های جزیره‌ای باعث و بانی این مشکلات است.
یک طرح تفصیلی حتی اگر یک سری نواقص ساختاری هم داشته باشد بهتر از طرح فرسوده ناکارآمد ۵۰ سال پیش است که هنوز در حال اجراست.