داستان FATF

علی روغنگران

روز چهارشنبه هفته گذشته جلسه مجمع تشخیص مصلحت نظام لغو شد؛ جلسه ای که قرار بود در آن موضوع لوایح مرتبط با FATF مورد بررسی قرار گیرد. مجتهد شبستری، عضو مجمع تشخیص گفته است که ستاد ملی مبارزه با کرونا مانع از برگزاری جلسه شده است. در اینکه وضعیت کرونایی کشور خوب نیست و تبعیت از دستور ستاد کرونا نیز الزامی است، تردیدی وجود ندارد اما در این باره ابهامات و سوال هایی نیز مطرح است. به عنوان نمونه، با وجود آنکه بیش از نیمی از کشور از چند روز پیش در وضعیت قرمز یا نارنجی قرار گرفته و تهران و کلانشهرها نیز همگی قرمز هستند، در روز چهارشنبه هنوز بسیاری از مشاغل از جمله مشاعل گروه دو عملا تعطیل نبودند و به تازگی تصمیم به تعطیلی آنها گرفته شده است. در چنین شرایطی که هنوز بسیاری از مشاغل هم فعال هستند، برگزاری مجمعی چند ده نفره آن هم مرکب از مقام های کشور که طبعا پروتکل های بهداشتی در مورد آنها باید با دقت بیشتری رعایت شود، با کسب مجوز از ستاد ملی مقابله با کرونا چه اشکالی می توانست داشته باشد؟نکته مهمتر اینکه به نظر می رسد برخی از تعویق این جلسه نه تنها ناراضی نیستند بلکه دنبال هر بهانه ای هم می گردند که آن را به تاخیر بیندازند. لوایح مرتبط با FATF دو سال و نیم است که در مجمع تشخیص معطل مانده و هیچ تکلیفی برای آن تعیین نشده است. این در حالی است که با تغییرات گسترده ای که دنیا در سال های اخیر به ویژه در حوزه اقتصاد به خود دیده، لوایح FATF خواه ناخواه به یکی از اصلی ترین موضوعات مرتبط با اقتصاد کشور و در نتیجه معیشت مردم تبدیل شده است. طبعا تعیین تکلیف چنین لوایحی باید در زمره اولویت ها باشد اما به راحتی چندیدن و چند بار به تعویق افتاده و حتی قبل از آغاز سال جدید نیز بدون هیچ دلیل مشخصی به بعد از نوروز حواله شد. اکنون نیز برخی به دنبال تعویق دوباره آن و بلاتکلیف ماندن لوایح هستند. این در حالی است که در ایام نوروز و در آستانه فرار رسیدن موعد تصمیم‌گیری درخصوص لوایح مرتبط با FATF (گروه ویژه اقدام مالی) در مجمع تشخیص مصلحت نظام، در یکی از سکانس‌های سریال گاندو به‌طور سطحی و ناقص‌ترین شکل ممکن به این نهاد بین‌المللی به عنوان یک معاهده استعماری که نباید با آن تعامل داشت، اشاره شد. اتفاقی که موجب شد کلیپ مربوط به این سکانس با عنوان «پشت پرده معاهده استعماری FATF» در فضای مجازی به صورت گسترده مورد بازنشر قرار گیرد. اما حقیقت در مورد FATF چیست و آیا ادعاهای صورت گرفته در این سریال مبنی بر استعماری بودن توصیه‌های این نهاد با واقعیت منطبق است؟ اساسا جرایمی که در سطح کلان و فراملی نظیر قاچاق انسان یا مواد مخدر رخ می‌دهد به ارتکاب جرم پول‌شویی منتهی می‌شود و بدین‌ترتیب پول‌های کثیف با گذر از مراحل پیچیده‌ای به عنوان پولی پاک و قانونی وارد چرخه اقتصاد می‌شوند. به‌طور طبیعی به منظور مقابله با پول‌شویی که مایه حیات شکل‌گیری جرایم اصلی است، علاوه بر وضع قوانین و مقررات داخلی، همکاری و مشارکت بین‌المللی امری لازم و منطقی به نظر می‌رسد. در همین راستا، «گروه ویژه اقدام مالی» Financial Action Task Force)) در سال 1989 در پاریس توسط سران گروه هشت (G8) تاسیس شد. سران این گروه ضرورت تشکیل چنین نهادی را یکسان کردن مقررات بانکی و مبارزه با پول‌شویی عنوان کردند. در سال 2001 و بعد از حادثه 11 سپتامبر، آنچه که «مبارزه با تامین مالی تروریسم» خوانده شد نیز در دستور کار فعالیت‌های گروه ویژه اقدام مالی قرار گرفت. این نهاد بین‌الدولی در حال حاضر به عنوان موثرترین نهاد متولی مبارزه با پول‌شویی و تامین مالی جرایم سازمان‌یافته در سطح جهان شناخته می‌شود. درحال حاضر، 37 کشور از جمله چین، روسیه و ترکیه و همچنین دو سازمان منطقه‌ای یعنی «کمیسیون اروپا» و «شورای همکاری خلیج‌فارس» به عنوان اعضای اصلی گروه ویژه اقدام مالی محسوب می‌شوند. علاوه بر این کشورها، اندونزی نیز به عنوان عضو ناظر در این سازمان حضور دارد. در ضمن گروه‌ها و نهادهای فراوانی نیز در این سازمان دارای نماینده ناظر هستند که از مهم‌ترین آن‌ها می‌توان به سازمان ملل متحد، صندوق بین‌المللی پول و سازمان همکاری ‌و توسعه اقتصادی، بانک جهانی و اینترپل اشاره کرد. البته در یک تقسیم‌بندی کلی، 198 کشور جهان به صورت مستقیم یا از طریق گروه‌های 9 گانه منطقه‌ای، در این گروه عضویت دارند. گـروه اقدام مالـی در سال 2012 به‌منظـــور یکپارچـه‌سازی رهنمودهای خود، 40 ‌بند را به عنوان توصیه‌های این نهاد برای مبارزه با پول‌شویی و تامین مالی تروریسم ابلاغ کرد و کشورهای عضو موظف شدند برای رعایت این توصیه‌ها قوانینی را تصویب کنند یا قوانین فعلی خود را به شکل موثر ارتقا دهند.

لوایح FATF خواه ناخواه به یکی از اصلی ترین موضوعات مرتبط با اقتصاد کشور و در نتیجه معیشت مردم تبدیل شده است. طبعا تعیین تکلیف چنین لوایحی باید در زمره اولویت ها باشد اما به راحتی چندیدن و چند بار به تعویق افتاده و حتی قبل از آغاز سال جدید نیز بدون هیچ دلیل مشخصی به بعد از نوروز حواله شد. اکنون نیز برخی به دنبال تعویق دوباره آن و بلاتکلیف ماندن لوایح هستند

مهم‌ترین اقدامی که گروه ویژه اقدام مالی به صورت سالیانه انجام می‌دهد، رتبه‌بندی ریسک کشورها در مبارزه با پول‌شویی و تامین مالی تروریسم بر اساس عملکرد آنها در زمینه رعایت توصیه‌های ابلاغی این نهاد است. این کارگروه همه کشورهای جهان را بر اساس پایبندی به توصیه‌های خود به چهار دسته استاندارد، در حال پیشرفت، غیرهمکار و لیست سیاه دسته‌بندی می‌کند. کشورهای دسته نخست از نظر FATF کاملا توصیه‌ها را اجرا می‌کنند و در عین حال عضو اصلی این نهاد محسوب می‌شوند. دسته دوم شامل کشورهایی است که در حال پیشرفت و تطبیق با استانداردها هستند اما عضو اصلی این نهاد نیستند و دو دسته آخر، کشورهایی هستند که با گروه ویژه اقدام مالی همکاری مناسبی ندارند و از نظر FATF دارای ریسک بالا در زمینه پول‌شویی و تامین مالی تروریسم هستند. این کشورها خود به دو دسته متفاوت تقسیم می‌شوند و فقط علیه یک دسته از این کشورها «اقدام مقابله‌ای» (Counter Measure) انجام می‌شود. به عبارت دیگر FATF درخصوص این کشورها از اعضای خود درخواست می‌کند تا اقدامات متقابل موثر در بند 19 توصیه‌نامه را اجرایی کنند. این بند تصریح می‌کند: «در صورتی که گروه ویژه کشوری را با ریسک بالا اعلام کند، کشورها باید بتوانند اقدامات متناسب با ریسک بالاتر را نسبت به آن کشور انجام دهند.» در حال حاضر بر اساس آخرین بیانیه FATF در 21 فوریه 2021، فقط 16 کشور از جمله آلبانی، باهاماس، باربادوس، بوتسوانا، کامبوج، غنا، جامائیکا، موریس، میانمار، نیکاراگوئه، پاکستان، پاناما، سوریه، اوگاندا، یمن و زمیباوه در زمره کشورهای عدم همکار گروه ویژه اقدام مالی قرار دارند. اما وضعیت ایران به همراه کره‌شمالی از کشورهای نامبرده نیز نامناسب‌تر است و تنها این دو کشور در لیست اقدامات مقابله‌ای قرار دارند. لازم به ذکر است قرار گرفتن یک کشور در فهرست اقدامات مقابله‌ای، موجب می‌شود که خسارت‌های جدی به تعاملات بانکی و مالی بین‌المللی آن کشور وارد شود، بنابراین همه دولت‌ها نهایت سعی خود را به کار می‌گیرند تا به منظور حفظ تبادلات بانکی و مالی خود، توصیه‌های FATF را در حد امکان رعایت کنند. البته عده‌ای معتقدند که تصمیمات اتخاذ شده از سوی این گروه بین‌الدولی فقط در حد بیانیه بوده و به‌طور ضروری برای همه کشورها لازم‌‎الاجرا نیست اما مطابق اسناد منتشر شده توسط وزارت امور خارجه، با صدور قطعنامه 1617 شورای امنیت در سال 2005، همه کشورها بر اساس فصل هفتم منشور ملل متحد موظف به رعایت این استانداردها شده‌اند و این مسئله در سایر قطعنامه‌های الزام‌آور شورای امنیت هم به صورت مستمر تکرار شده است؛ (از جمله به تفصیل در قطعنامه 2368 شورای امنیت در سال 2017) اما از طرف دیگر عضویت کشورهای قدرتمند اقتصادی و سیاسی در گروه اقدام مالی، عاملی بـرای اجماع جهانی و جدی گرفتن توصـیه‌های این گروه است، به طوری که عدم تعامل موثر با گروه ویژه اقدام مالی می‌تواند به مانعی برای کشورهای مختلف برای برقراری ارتباطات مالی با دنیا تبدیل شود. در سال 2009، برای نخستین بار نام ایران به عنوان «کشورهای دارای ریسک بالا» توسط گروه ویژه اقدام مالی در فهرست اقدامات مقابله‌ای قرار گرفت. بنا بر اذعان رئیس سابق مرکز اطلاعات مالی «عدم جرم‌انگاری تامین مالی تروریسم»، «نبود ساختار گزارش‌دهی عملیات مشکوک به پول‌شویی» و «عدم عضویت در هیچ گروه منطقه‌ای اقدام مالی» از جمله دلایل اصلی FATF برای قرار دادن ایران در لیست سیاه در آن سال بوده است. جالب اینجاست که حتی تصویب قانون مبارزه با پول‌شویی مصوب سال 1386 مجلس شورای اسلامی که در بهمن‌ماه همان سال مورد تایید شورای نگهبان قرار گرفت، دقیقا پس از بیانیه FATF در مهرماه همان سال انجام گرفته است که طی آن، گروه ویژه اقدام مالی به اعضای خود بابت مراودات مالی با ایران هشدار می‌دهد؛ چراکه ایران در آن زمان در زمینه مبارزه با پول‌شویی فاقد قانون مشخصی بود. پس از ورود ایران به لیست سیاه FATF، تلاش‌های بسیار زیادی توسط مسئولان وقت برای خارج کردن نام کشورمان از لیست انجام شد. بدین‌ترتیب از اواسط دهه 80 هجری شمسی، برای تطبیق ضوابط کشور با قواعد این نهاد به صورت جسته و گریخته اقداماتی صورت پذیرفت. اما به طور مشخص، در اواخر سال 94 و پس از رفع نقص «عدم برخورداری از قانون ملی مبارزه با تامین مالی تروریسم»، دور جدیدی از تعامل با این نهاد آغاز شد. پس از این اقدام، مطابق رویه FATF و بر اساس ارزیابی فنی صورت گرفته توسط کارشناسان این نهاد، 41 مورد از نواقص کشور ما در قالب برنامه اقدام (Action Plan) مشخص شد و مقرر گردید وزیر دارایی یا مقام هم‌طراز و بالاتر، برای اجرای این برنامه اقدام، تعهدنامه سیاسی ارائه دهد. به همین دلیل علی طیب‌نیا، وزیر وقت اقتصاد متعهد شد که در چارچوب قانون اساسی، موارد مندرج در برنامه اقدام را با همکاری همه دستگاه‌های ذی‌ربط اجرایی کند.

متعاقب این امر، گروه ویژه اقدام مالی اقدامات مقابله‌ای علیه کشور را به مدت 12 ماه تعلیق و خروج قطعی از فهرست سیاه را منوط به اجرای کامل برنامه اقدام نمود. در طول مهلت زمانی در نظر گرفته شده برای برنامه اقدام، بدنه کارشناسی دولت بخشی از اقدامات لازم را در چارچوب شورای عالی مبارزه با پولشویی انجام دادند. البته مهلت زمانی گروه ویژه اقدام مالی به ایران با توجه به پیشرفت‌های صورت گرفته در انجام برنامه اقدام، برای 4 دوره پیاپی با موافقت اکثریت اعضا، تمدید شد. در همین راستا لوایح اصلاحیه دو قانون مبارزه با پول‌شویی و مبارزه با تامین مالی تروریسم به همراه لوایح الحاق به کنوانسیون مبارزه با جرایم سازمان‌یافته فراملی موسوم به پالرمو و نیز مبارزه با تامین مالی تروریسم (CFT) در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گرفت. سرانجام پس از کش و قوس‌های فراوان، اصلاحیه قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم و اصلاحیه قانون مبارزه با پول‌شویی پس از تصویب توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ شد اما دو لایحه الحاق به کنوانسیون‌های بین‌المللی پالرمو و CFT (مواد 28 و 29 برنامه اقدام) پس از رد توسط شورای نگهبان، کماکان در دستور کار مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار دارند و تاکنون در مورد این موارد، تصمیم قطعی اتخاذ نشده است. بر همین اساس در اسفندماه 98، نام کشورمان مجدد به فهرست اقدامات مقابله‌ای FATF بازگردانده شد و خروج از این لیست منوط به انجام کامل برنامه اقدام از سوی ایران شد. با وجود اینکه نزدیک به 15 سال از تعامل ایران و گروه ویژه اقدام مالی می‌گذرد، به نظر می‌رسد همچنان مسئولان کشور به درک مشخصی در مورد چگونگی تعامل با این گروه نرسیدند، در همین بین، هیاهوی رسانه‌ای نظیر اطلاعات نادرستی که در سریال گاندو به افکار عمومی منتقل شد، چنین موضوع پیچیده‌ای را دستمایه مغالطه‌ها و ساده‌اندیشی محض نموده و مسئولان کشور را از اخذ تصمیمات هوشمندانه بازمی‌دارد، طبیعتا تبعات چنین انفعالی در برابر منافع ملی، فعالان اقتصادی را بیش از پیش تحت فشار قرار می‌دهد.